Estructura interna de las Entidades y Dependencias de la Administración Pública Federal en México.

En el segmento anterior indicamos que, para su ejercicio, el poder ejecutivo se auxilia de la Administración Pública Federal (APF), la cual es centralizada o paraestatal y tendrán distribuidos los negocios del orden administrativo conforme a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) y la Ley Federal de Entidades Paraestatales (LFEP), coordinándose a través de distintos esquemas como la sectorización y los organismos intermedios. En seguimiento a lo anterior, en esta segunda parte se abordará lo referente a la organización interna de las instituciones públicas.

Las organizaciones del sector público son de índole diversa por lo que su estructura varía conforme a sus objetivos, lo cual se observa por ejemplo en el contraste de la robusta integración de una Secretaría de Estado, respecto de la sencilla organización de una asociación civil que percibe recursos para actividades de promoción ambiental.

En ese sentido, la estructura puede definirse como el plan en el que se concatenan elementos jurídicos, materiales y humanos para el desarrollo de las actividades de una organización, que se vinculan mediante el establecimiento de los objetivos y que funge como directriz, para coordinar y controlar la compleja red de relaciones institucionales (Aguirre, 2010). Los elementos de la estructura se identifican a través del diseño organizacional el cual parte de las necesidades operativas y los recursos disponibles, determinando así las tareas, responsabilidades y relaciones de autoridad dentro de la organización para el cumplimiento de sus fines (Aguirre, 2010).

Ahora bien, no obstante que el sector público cuenta con una amplia gama de instituciones (20 Dependencias y 299 Entidades) que por ello se diferencian en cuanto a su integración y funcionamiento, el diseño organizacional de la APF tiene un centro gravitacional conocido como estructura análoga que es la aplicación legal del principio de isomorfismo institucional.

Este fenómeno es un proceso limitador que obliga a una unidad a parecerse a otra que enfrenta las mismas condiciones ambientales o, en otras palabras, es una tendencia de las instituciones públicas federales para adecuarse en lo más posible al ideal de la persona gubernamental, es decir las dependencias del sector central (Ramos, 2007). Sin embargo, esto no es necesariamente adecuado ya que aun y cuando todas las instituciones crean un bien o prestan un servicio, su integración debe adecuarse a su realidad y objetivos.

En ese tenor se precisa que, en todas las instituciones públicas, para el despacho de los asuntos a su cargo se requieren: elementos normativos para regular la organización y funcionamiento, así como elementos materiales y personales para la ejecución de las acciones encomendadas.

Dentro de los elementos normativos se encuentran dos categorías principales:

A. Aquella enfocada en la organización y funcionamiento de la institución, denominada técnicamente diseño organizacional (Daft, 2011) o en el terreno jurídico, derecho administrativo orgánico (Fraga, 1971).

B. La diversas sobre cómo ejercer las atribuciones conferidas, conocida en el argot legal como derecho administrativo funcional (Martínez, 2014).

Con relación al primer rubro tenemos que el establecimiento y estratificación de las unidades administrativas, la delegación de las atribuciones y la cadena de mando, así como las pautas para la interacción de las áreas, se regula en las Leyes Orgánicas, Reglamentos Interiores y los Manuales de Organización y Funcionamiento.

Por su parte, el derecho administrativo funcional se ejerce a través de dos categorías normativas, es decir, las de carácter adjetivo y las sustantivas: las primeras son aquellas que determinan las reglas para la tramitación de los procedimientos administrativos, tales como los Manuales de Procedimientos, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA) y el Código Federal de Procedimiento Civiles (CFPC), las últimas dos como normas de aplicación supletoria para los todos los procedimientos administrativos. Las sustantivas, son aquellas disposiciones que establecen los elementos materiales de la norma, como el Título Segundo de la Ley General de Equilibro Ecológico y Protección al Ambiente, con relación a la biodiversidad y las áreas naturales protegidas; en otras palabras, las adjetivas regulan el cómo ejercer una atribución, las sustantivas el contenido de dicha atribución.

Precisado lo anterior, en estas líneas nos enfocaremos en la categoría normativa de organización y funcionamiento o derecho administrativo orgánico, para conocer las generalidades de la estructura interna de las organizaciones.

Por lo que respecta a la organización, tenemos que la titularidad de las Dependencias del gobierno federal está a cargo de los Secretarios quienes ejercen sus atribuciones por acuerdo del Presidente (Art. 11 LOAPF), por lo cual, éste es quien autoriza el diseño organizacional de la Dependencia, tal es así que, conforme al numeral 16 de la LOAPF, para la mejor organización del trabajo el titular autoriza la estructura institucional adscribiéndose las unidades administrativas necesarias, delegándoles atribuciones específicas y estableciendo una cadena de mando con los servidores públicos auxiliares, a saber: Subsecretarios, Titulares de la Unidad, Directores, Subdirectores y Jefes de Departamento.

En dicha cadena de mando, las unidades subalternas se encuentran sujetas -con reservas importantes- a los mecanismos de control directo, es decir: poder de nombramiento; poder de mando; poder de vigilancia; poder disciplinario; poder de revisión; y poder de resolución de conflictos de competencia (Fernández, 2016).

Ahora bien, cabe destacar que cada Dependencia cuenta con las unidades administrativas que estima convenientes para el ejercicio de sus atribuciones, no obstante, en la práctica tenemos una clara división entre áreas administrativas y sustantivas, respecto de las primeras se destaca que en todas las organizaciones públicas deben concurrir las siguientes:

• Oficina de la persona Titular de la Secretaría, la cual funge como gabinete de apoyo directo.

• Unidad de Administración y Finanzas, la cual se encarga de la administración interna de la institución con atribuciones en materia de: programación y presupuestación; recursos humanos, recursos materiales y servicios generales, así como tecnologías de la información.

• Unidad de asuntos jurídicos, con atribuciones para la elaboración de propuestas normativas, asesorar al titular y a las unidades, representar y defender a la institución en procedimientos contenciosos e intervenir en procedimientos diversos.

• Órgano Interno de Control, con atribuciones para organizar y coordinar el sistema de control interno y la evaluación de la gestión gubernamental, así como para investigar y sancionar las faltas administrativas de los servidores púbicos.

Es de indicar que la necesidad de tales áreas en todas las instituciones públicas atiende a que son los puntos de coordinación sectorial a través de las cuales se imponen las pautas para el funcionamiento conforme a los planes y programa del gobierno central con independencia de los objetivos de cada organización.

Evidencia lo anterior que los titulares de dichas unidades administrativas son nombrados por Dependencias coordinadoras o globalizadoras, por ejemplo, respecto a la Unidad de Administración y Finanzas, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público establece su modelo organizacional y de operación y, por conducto de la Oficialía Mayor, coordina la operación de dichas unidades (Artículo 20 LOAPF). Respecto a la Unidad de Asuntos Jurídicos, el Consejero Jurídico nombra a los titulares respectivos, por lo que le guardan dependencia jerárquica, no obstante que están adscritos administrativa y presupuestalmente a las dependencias y entidades respectivas (Artículo 43 fracción VII LOAPF). En los mismos términos, los Órganos Internos de Control son nombrados por la Secretaría de la Función Pública por lo que tienen dependencia jerárquica respecto de esta, además de que dicha institución coordina la actuación de tales órganos estableciendo las pautas que se deben observar en el ejercicio de sus atribuciones (Artículo 37 LOAPF).

En contraste, las diferencias específicas de las organizaciones públicas se evidencian orgánicamente en las áreas sustantivas ya que estas son tan variadas como la atribución de cada institución, por lo que van desde direcciones de operaciones en la rama médica hasta construcciones navales en el ramo de seguridad nacional.

Ahora bien, el titular de cada Secretaría de Estado expedirá los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público necesarios para su funcionamiento, los que deberán contener información sobre la estructura orgánica de la dependencia y las funciones de sus unidades administrativas, así como sobre los sistemas de comunicación y coordinación y los principales procedimientos administrativos que se establezcan (Artículo 19 LOAPF); destacando que los manuales de organización general deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación, mientras que los manuales de procedimientos y de servicios al público deberán estar disponibles para consulta de los usuarios y de los propios servidores públicos, a través del registro electrónico que opera la Secretaría de la Función Pública.

Con relación a las Entidades Paraestatales, dada la variedad de estas, la LFEP prevé distintas figuras, a saber: establece que la administración de los organismos descentralizados estará a cargo de un Órgano de Gobierno que podrá ser una Junta de Gobierno o su equivalente y una Dirección General (artículo 17 LFEP). El citado Órgano de Gobierno estará compuesto por no menos de cinco ni más de quince personas integrantes propietarias y de sus respectivas suplentes y la persona Titular de la Dirección General, será designada por el Presidente de la República.

Por su parte, la organización, administración y vigilancia de las empresas de participación estatal mayoritaria, se efectuará por los Consejos de Administración o sus equivalentes, el cual se integrará de acuerdo a sus estatutos (Artículos 31 y 34 LFEP).

Con relación a los fideicomisos públicos, se destaca que el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) -quien es el fideicomitente único de la APF-, cuidará que en los contratos queden debidamente precisados los derechos y acciones que corresponda ejercitar al fiduciario sobre los bienes fideicomitidos, las limitaciones que establezca o que se deriven de derechos de terceros, así como los derechos que el fideicomitente se reserve y las facultades que fije en su caso al Comité Técnico (Artículo 41 LFEP).

En ese tenor observamos que en los tres casos la dirección se ejerce de manera conjunta entre el Director General y un órgano de gobierno como cuerpo colegiado para la organización y decisión en las actividades encomendadas, y ya que en el seno de tal órgano se establecen las políticas generales para la creación de bienes o servicios, es fundamental la anuencia de la coordinadora del sector al cual pertenezca la institución, de la SHCP y la SFP, a fin de garantizar que las acciones sean congruentes con los planes y programas del gobierno federal.

No se omite indicar que las Entidades, de la misma forma que las dependencias, pueden establecer la forma de organización y funcionamiento para el ejercicio de sus atribuciones, sin embargo, para tales efectos se requiere de la autorización del órgano de gobierno, lo cual implica la validación por parte de la Dependencia coordinadora del sector al que pertenezca sobre la estructura básica de la organización y las modificaciones que se propongan a la misma (Artículo 58 LFEP). En el mismo sentido la regulación interna como el estatuto orgánico, el manual de organización y funcionamiento y los manuales de procedimientos internos, así como los planes anuales de trabajo son autorizados en el seno del órgano de gobierno.

Cabe destacar que conforme al numeral 15 de la LFEP, se prevé que las Entidades pueden determinar el régimen laboral a que se sujetarán las relaciones de trabajo, lo cual es evidencia de una larga senda regulatoria al respecto ya que, durante muchos años, los trabajadores de las Entidades paraestatales, por el hecho de no ser gobierno central, tener patrimonio propio, etc. No fueron considerados servidores públicos, tal como se evidencia del criterio jurisprudencial de 1963 con número de registro digital 274089, en el que se sostuvo que: “no se trata de empleados públicos en el sentido estrictamente jurídico del vocablo, por lo que las relaciones de trabajo deben regirse por lo que dispone la ley laboral mientras no exista una excepción expresa de carácter legal (Semanario Judicial de la Federación, Volumen LXXVI, Quinta Parte, página 17).

Sin demérito de lo anterior, se evidencia que es pretensión del gobierno central que las entidades se parezcan en la mayor medida posible al diseño de las Dependencias y como ello no es posible, ejercen un permanente control a fin de verificar el debido cumplimiento de las atribuciones conferidas, a través del órgano de gobierno, así como de figuras análogas como los órganos de vigilancia y control que evalúan el desempeño institucional, la observancia de los planes y programas, así como del cumplimiento normativo en general (artículo 60 LFEP).

Fuentes:

• Aguirre, L. R. D., Garza, J. A. S., & Hernández, Z. T. (2010). Modelo de ecuaciones estructurales para las relaciones entre el clima organizacional y la productividad. Investigación y ciencia, 18(50), 24-32.

• Daft, R. L., & Daft, R. L. (2011). Teoría y diseño organizacional.

• Fraga, Gabino. Derecho Administrativo, 14a., ed. Porrúa, México, 1971.

• Martínez, J. C. C. (2014). Identificación de la Función Administrativa Internacional como Criterio para Definir la Administración Publica desde una Perspectiva Funcional. Rev. Digital de Derecho Admin., 12, 169. Fernández Ruiz, J. (2016). Derecho administrativo. Instituto Nacional de Estudios Históricos de las Revoluciones de México (INEHRM).

• Ramos, M. Á. S. (2007). Tendencia hacia el isomorfismo en la administración pública municipal del Estado de México. Espacios Públicos, 10(20), 107-161.

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